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汪涛:减税的规模与效果

点击次数:59  更新时间:2019-11-07 00:00 

    中国税收大部分来自企业部门。需注意,中国政府财政预算不单单指一般公共预算,还包括政府基金预算(主要包括与地方政府土地出让相关的收入和支出)和其他两项预算(国有资本经营预算和社会保险基金预算),以及准财政支出。
    2018年一般公共预算总收入18.3万亿元(相当于GDP的20%),其中85%来自税收收入。税收的大部分都来自于企业部门,其中最大两项是增值税(占33%)和企业所得税(19%)。此外,进口商品增值税和消费税占总税收的9%。个人所得税只占一般财政收入的8%。企业的税费负担。增值税(共三档,分别为6%、10%、16%)和企业所得税(标准税率25%,优惠税率0-20%)是企业需缴纳的最主要的两个税种,不过增值税应可以转嫁给最终消费者。此外,一个合规的企业还要为员工缴纳多种社保费用(养老、医疗、失业保险等),上述社保费用各省的企业缴纳费率可能有所不同,一般为工资的20-30%(合规情况下)。部分公司还要缴纳约为工资额8%的住房公积金。此外,企业员工还要缴纳相当于工资10%左右的个人社保费用(合规情况下)
    2018年减税规模相当于GDP的1%
    财政部数据显示2018年减税降费总规模为1.3万亿元,其中我们估算当年生效的实际减税规模约9000亿元(相当于GDP的1%)。由于大部分减税降费措施在5月份或之后才生效(如上调个税起征点在10月才生效),所以实际生效的减税规模可能少于政府计划或公布的规模。我们估算2018年实际减免的涉企收费可能超过3000亿,企业增值税和所得税减税超过5000亿元,个人所得税减税1000亿左右。2018年已实施的减税措施可能会在2019年带来5000亿以上的减税,其中主要是增值税和个人所得税。
    我们估算2018年企业减税降费超过8000亿,其中涉企收费减少3000亿以上,其他来自减税。2018年企业部门主要减税降费措施包括:1)5月份开始下调增值税税率1个百分点(我们估算年化减税规模近5000亿,其中2018年生效2700亿元、2019年生效约2000亿);2)5月份扩大增值税小规模纳税人范围,退还符合条件的企业的增值税留抵税额;3)4月起降低对企业的多项收费,延长阶段性降低企业社保费率政策的实施期限;4)扩大享受优惠企业所得税政策的小微企业范围,允许科技企业税前抵扣/摊销研发费用等。
    2018年降低个税的年化减税规模超过4000亿,但考虑到在10月才生效,因此实际生效的减税规模约1000亿。个税改革第一步是将个税起征点从每月的3500元上调至5000元(2018年10月1日生效),其年化减税规模为3200亿元(其中2018年生效1000亿元、2019年额外生效2200亿元)。第二步是专项附加扣除抵扣个税,包括子女教育、赡养老人、大病医疗、住房贷款利息等支出(2019年1月1日起生效),我们估算年化减税规模在1000亿元左右(均在2019年生效)。
    2018年9月和11月两次上调增值税出口退税率。同时,进口关税的总水平(算术平均值)也从2017年的9.8%降至2018年底的7.5%.此外,国务院还宣布从2019年1月1日起再次下调部分商品的进口关税,这将使平均税率进一步下降。上述措施每年能给企业减税近2000亿元(其中2018年实际生效的减税约350亿元)。
    受益于上述措施,近几个月增值税、企业所得税和个税收入增速明显放慢。2018年5月下调增值税税率后,5-12月增值税收入同比增速从1-4月的18%降至4%,其中四季度仅增长1%.企业所得税收入从1-9月份的同比增加13%转为四季度同比下跌4%.当然,增值税和企业所得税收入增速放慢也是因为名义GDP和PPI增速放缓。此外,受个税改革影响,个税收入从1-9月的同比大幅增长21%转为四季度的同比下跌3%。

    2019年预计减税规模:超过GDP的1%
    随着经济增长下行压力加剧,预计2019年财政政策将更加积极,包括提高一般预算赤字、出台更大规模的减税降费政策、扩大地方政府专项债券发行规模,以及适当放松对地方政府融资平台的融资限制。预计2019年一般公共预算赤字率将从2018年的2.6%提高至3%左右(权责发生制)。政府可能不愿将官方赤字率提高到3%以上,但增广财政赤字(AFD)占GDP的比重可能会提高1.8%.除了2018年已实施的优惠措施可能在2019年继续带来5000亿以上的减税外(其中个税减税2200亿元、增值税减税2000亿元左右),政府2019年额外新增的减税规模将超过1万亿元(超过GDP的1%)。不过,如果减税措施从4月份才开始生效,则实际减税规模可能为7000-8000亿元。
    2019年额外的减税降费可能来自哪里?
    个税减税1000亿元:2019年1月1日起实行的专项附加扣除(包括子女教育、大病医疗、赡养老人和住房贷款利息等)可能为居民部门每年减税1000亿元。此外,去年10月份生效的个税起征点提高在今年还能为居民部门减税2200亿元。因此,个税整体的减税规模或在3000亿元以上,中低收入群体受益最大;不过由于今年个税征收力度可能加强、纳税基数包括了更多非工资收入,一些高收入纳税人可能需要缴纳更高个税。
    增值税减税超过6000亿元:除了最近宣布的月收入不高于10万元的小规模纳税人免交增值税外,市场普遍预计政府还会出台更大规模的增值税减税措施。预计增值税税率将从三档(16%、10%和6%)减并为两档,可能的调整或会将后两档合并为一档,而16%这一档税率可能下调1-2个百分点。如果两项措施都得以实施,则可能会带来年化6000亿元(假设16%的税率降至15%)或1万亿元(假设16%的税率降至14%)的减税。不过,如果减税措施在3月两会之后才开始生效,则2019年实际减税规模会比上述估算要少一些。
    企业所得税可能减税超过1500亿元:如果25%的标准企业所得税税率下调1-2个百分点,则每年企业所得税或能减税1500-3000亿元,但我们认为统一降低企业所得税税率的可能性不太高。更有可能的情形是政府进一步扩大享受税收优惠政策的小微企业范围。实际上,从2019年1月起,小微企业年应纳税所得额不超过100万元部分的企业所得税率已降至5%,100-300万元部分的税率已降至10%;这一措施覆盖了95%的纳税企业(按企业个数,并非缴税额衡量)。同时,政府还计划进一步扩大小规模纳税人的覆盖范围、免征增值税,扩展初创科技型企业优惠政策适用范围,允许其抵免更多应纳税所得额等。这些措施有望每年为企业减税2000亿元。
    企业社保缴费比例可能下调。今年在加大企业社保征收力度的同时,政府还要求企业社保缴费负担有实质性下降,总体上不增加企业负担。《中国企业社保白皮书2018》根据调查结果估算,完全合规缴纳社保的企业比例仅为27%。不过,出于对社保体系可持续性的考量,我们认为企业的社保缴费比例应不会大幅下调,但一些地方的征收力度方面会有一定灵活性。我们估算企业社保缴费比例下调2个百分点可以每年为企业节省超过3000亿元支出负担,有助于部分抵消加大社保征收力度对企业的影响。
    如果官方赤字率保持在3%以下,如何实现规模超过GDP 1%的额外减税?首先,一般财政赤字率扩大0.4%左右能提供一部分减税降费的空间(不超过5000亿元)。其次,财政部最近要求将“一般性支出”压减5%(例如减少公务员车费支出、度假和餐饮支出、政府建筑建设及修缮支出,以及放缓招聘等),这会再节省1000-2000亿元。第三,部分用于基建的一般公共预算支出可能被纳入到政府基金预算,为减税降费释放一定空间(不超过2000亿元)。最后,地方政府还可以继续调用此前几年累计的结转结余资金和预算稳定调节基金,这在2016和2017年的分别为5900亿元和8500亿元。
    减税对增长的拉动作用
    由于乘数效应较小,减税措施对GDP增长的短期影响可能比较有限。虽然我们预计2019年整体的减税规模可能会超过1.6万亿(其中超过1万亿元来自于2019年额外的新增减税措施,其余来自于去年已实施的减税措施;如果新增减税措施从4月份才开始生效,则2019年实际生效的减税总规模则可能在1.3万亿元左右),但减税对GDP增速的拉动可能只有0.5个百分点。
    个税减免的乘数效应较高,因为其主要针对中低收入群体,而这部分群体的消费倾向可能较高。我们假设乘数约为0.7(即减税中有30%用于储蓄,70%用于消费)。
    企业部门减税的乘数效应可能较小。在经济增长放缓、市场情绪低迷以及贸易战相关不确定性持续的背景下,降低企业所得税可能有助于改善公司盈利,但应不会明显推升资本开支。增值税减税的影响稍复杂一些。作为一种间接税,降低增值税,企业可能不会完全直接受益。一些定价权较弱的企业或行业可能会相应地降低产品价格,从而将增值税减税的影响传递给消费者。我们假设降低企业所得税和增值税的乘数均为0.2.长期而言减税降费有利于提振经济增长,但短期内基建投资是更为有效的手段。从长期来看,大规模的减税降费,特别是永久性的下调税率,可以减轻企业负担、提振市场情绪和企业信心,并支持企业扩大业务规模和资本开支。不过,在经济增长放缓的情况下,企业减税的乘数效应比较有限,因此短期内广义财政政策主要通过推动基建投资反弹来稳定经济增长。
    如何衡量整体财政政策支持力度?
    增广财政赤字(AFD)比一般公共预算赤字更为重要。中国的政策支持一直都需要财政、货币和信贷政策的配合,因为大部分财政支持是通过准财政渠道实现,且基建投资的大部分资金也来自于各种信贷渠道。我们估算的增广财政赤字(AFD)可以更全面地反映财政支持的力度(包括了政府预算内赤字、地方政府土地出让净收入,以及其他地方准财政支出)。2018年增广财政赤字占GDP的比重下滑了近2个百分点,主要是因为政府收紧了对地方隐形债务和地方政府融资平台融资的管控。
    预计今年增广财政赤字率(AFD)会提高1.8%,不过一般公共预算赤字率可能仅会从此前的2.6%提高不到0.4%(权责发生制)。在增广财政赤字占GDP比重提高的1.8个百分点中,减税规模约为1.3-1.6%的GDP(取决于新的减税措施在2019年何时开始实施),用于基建投资的新增财政和准财政支出约为1.3%的GDP,而其他财政支出占GDP的比重可能降低1%(包括政府一般性支出等)。
    整体财政政策主要通过刺激基建投资反弹来拉动经济增长。预计2019年基建投资增速将从2018年的2%反弹至10%以上。尽管2019年减税规模可能会超过用于基建的财政和准财政支出的增加,但鉴于减税的乘数效应较小,短期内基建投资对GDP增长的拉动作用更明显。
    整体财政刺激的主要资金来源是信贷,其规模取决于经济数据的表现和贸易战的演进。虽然很大一部分减税需要靠压缩其他一般性预算支出,但广义财政刺激、特别是基建投资的资金主要通过信贷扩张满足。这包括大幅增加地方政府专项债券的发行规模(预计从2018年的1.35万亿元增至2019年的2万亿元以上)以及部分放松地方政府融资平台融资限制,这将得益于央行放松货币信贷政策、债券市场流动性改善,以及放松部分影子信贷渠道。当然,财政刺激的最终规模可能取决于经济数据表现和贸易战的演进。
    (作者系中国首席经济学家论坛理事,瑞银亚洲经济研究主管,首席中国经济学家)

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